▲資料圖，圖文無(wú)關(guān)。圖/新京報(bào)記者 攝
文|陳明（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員）
日前，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》（簡(jiǎn)稱《方案》），目的在于構(gòu)建更加成熟、更加定型的高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)一步激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力。
其中，土地制度改革是本次改革的重頭戲之一。
近年以來(lái)，我國(guó)在土地制度改革方面啟動(dòng)了多項(xiàng)試點(diǎn)，在基礎(chǔ)性制度建設(shè)方面取得了積極進(jìn)展。但在土地要素市場(chǎng)化配置、土地規(guī)劃管理體制改革等方面仍然顯得力度不夠、進(jìn)展緩慢。
《方案》從深化土地管理制度改革、完善建設(shè)用地市場(chǎng)體系、開(kāi)展土地指標(biāo)跨區(qū)域交易試點(diǎn)等方面切入，可謂是牽住了改革的“牛鼻子”。
何謂“增存掛鉤”？
《方案》中出現(xiàn)了一個(gè)重要的政策術(shù)語(yǔ)，就是“增存掛鉤”。所謂“增存掛鉤”，是指把批而未供和閑置土地?cái)?shù)量作為重要測(cè)算指標(biāo)，對(duì)于批而未供、閑置土地多和處置不力地區(qū)要適度調(diào)減新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。
人們對(duì)土地“增減掛鉤”政策比較熟悉，要注意“增存掛鉤”并非“增減掛鉤”的相對(duì)性概念，只是一種類同的形象表述。實(shí)施“增存掛鉤”反映出土地管理從數(shù)量導(dǎo)向向質(zhì)量導(dǎo)向的重大轉(zhuǎn)變，意在通過(guò)土地利用方式轉(zhuǎn)變推動(dòng)形成綠色高質(zhì)量發(fā)展。
長(zhǎng)期以來(lái)，存量土地的處置一直是一個(gè)大問(wèn)題。2018年，我參與過(guò)一項(xiàng)土地制度改革的進(jìn)展評(píng)估工作，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)全國(guó)批而未供和閑置土地達(dá)到1500萬(wàn)畝以上。
同年，自然資源部印發(fā)了《健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》，當(dāng)中明確對(duì)于處置批而未供和閑置土地兩項(xiàng)任務(wù)均完成的省份，安排下一年度計(jì)劃時(shí)，將在因素法測(cè)算結(jié)果基礎(chǔ)上，再獎(jiǎng)勵(lì)10%新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)；其中任一項(xiàng)任務(wù)未完成的，則核減20%新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。
這個(gè)政策不可謂不嚴(yán)厲。由于土地指標(biāo)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中影響甚大，這一政策直接觸碰了各地的敏感神經(jīng)，因此在后續(xù)落實(shí)中遇到了不小的阻力。
此次，該政策在更高位階的文件中得到強(qiáng)調(diào)，意味著未來(lái)實(shí)施的力度會(huì)更大。
跨省土地指標(biāo)交易邁出重要一步
《方案》提出，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑政策實(shí)施評(píng)估，探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。
這一政策可以簡(jiǎn)化概括為“土地指標(biāo)跨省交易機(jī)制”，其政策源頭來(lái)自于脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中東西部對(duì)口幫扶省份之間的土地指標(biāo)跨省交易。
2017年，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》中，提出探索深度貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援框架內(nèi)開(kāi)展交易，隨后國(guó)辦印發(fā)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，該項(xiàng)政策正式推行。
這一政策在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中發(fā)揮了巨大作用。土地指標(biāo)交易一方面解決了深度貧困地區(qū)的資金問(wèn)題，另一方面為東部地區(qū)提供了更豐裕的建設(shè)用地指標(biāo)，總體上是一個(gè)雙贏的結(jié)果。
此次《方案》提出將這一政策向全國(guó)推廣，無(wú)疑是邁出了土地要素市場(chǎng)化改革的重要一步。
需要注意的是，此前的土地指標(biāo)跨省交易，總體框架上，是由國(guó)家下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，確定調(diào)劑價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一資金收取和支出。
而在指標(biāo)控制上，自然資源部根據(jù)有關(guān)?。▍^(qū)、市）土地利用和貧困人口等情況，經(jīng)綜合測(cè)算后報(bào)國(guó)務(wù)院確定跨省域調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)任務(wù)，要求主要幫扶省份全額落實(shí)調(diào)入節(jié)余指標(biāo)任務(wù)。
在土地價(jià)格上，已經(jīng)由中央文件統(tǒng)一確定，其中北京、上海每畝70萬(wàn)元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50萬(wàn)元，福建、山東等其他省份每畝30萬(wàn)元。
這些做法，很大程度上是為了適應(yīng)脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中工作推進(jìn)的需要。在未來(lái)政策推廣過(guò)程中，不妨淡化土地指標(biāo)交易的行政化色彩，逐步將其導(dǎo)入市場(chǎng)化要素配置框架當(dāng)中，逐步走出“有交易、無(wú)市場(chǎng)”“有定價(jià)、無(wú)市價(jià)”的改革怪圈。
土地規(guī)劃管理體制改革亟待深化
《方案》在推進(jìn)土地規(guī)劃管理體制改革方面也作出了若干部署。
比如提出在符合國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制要求前提下，推動(dòng)不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換，探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給。這一政策就有利于打破過(guò)去土地管理中的剛性框架，實(shí)現(xiàn)土地資源的靈活高效配置。
接下來(lái)，在整個(gè)土地制度改革框架中，土地規(guī)劃管理體制改革也可協(xié)同跟進(jìn)。廣義的土地制度包括產(chǎn)權(quán)制度、市場(chǎng)制度、規(guī)劃制度、金融制度等多個(gè)方面。規(guī)劃管理體制改革跟上了，其他方面的改革也能少些掣肘。
舉個(gè)簡(jiǎn)單的例子：有些地方從產(chǎn)權(quán)角度規(guī)定了，某塊土地歸屬某個(gè)自然人或者法人，但規(guī)劃管制上不允許建房子或條件非?？量?，這塊土地可能就不能真正實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值。
當(dāng)前土地規(guī)劃管理中，有些地方就將農(nóng)民自建房或城中村看作“待開(kāi)發(fā)區(qū)”，甚至通過(guò)留白將其排除在城市功能之外。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，城中村、城郊村無(wú)論在居住形態(tài)還是治理形態(tài)上都比較落后。
此前的農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)中，曾對(duì)城中村土地的綜合整理入市作出過(guò)部署。
隨著《方案》出臺(tái)，土地要素市場(chǎng)化改革正在加速破題，土地規(guī)劃管理體制已經(jīng)成為土地制度中“泛計(jì)劃框架”最后的堡壘。加速破解，會(huì)讓中國(guó)土地資源在市場(chǎng)化配置中進(jìn)一步提質(zhì)增效。
□陳明 （中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員）
編輯：陸玖 實(shí)習(xí)生：施可兒 校對(duì)：李立軍
