近日，《中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“生態(tài)環(huán)境法典草案”）提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議。這將是繼民法典后，中國(guó)第二部以“法典”命名的法律，也是世界上第一部以“生態(tài)環(huán)境法典”命名的法律。

編纂采取適度法典化模式

生態(tài)環(huán)境法典草案共5編、1242條，各編依次為：總則、污染防治、生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展、法律責(zé)任和附則。

在3月4日舉行的十四屆全國(guó)人大四次會(huì)議首場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)上，大會(huì)發(fā)言人婁勤儉介紹，生態(tài)環(huán)境法典不是簡(jiǎn)單的法律匯編，也不是完全新立新定，而是對(duì)現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境法律制度機(jī)制和規(guī)則規(guī)范的系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華。

現(xiàn)行有效的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律有30多部。生態(tài)環(huán)境法典編纂采取了適度法典化的模式。何為適度法典化？全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任、生態(tài)環(huán)境法典編纂工作專(zhuān)班具體工作牽頭人黃薇表示，這種模式并不是要將所有的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律全部納入，而是區(qū)分不同情況分別處理：

第一類(lèi)情況，將現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)法和大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法等10部法律經(jīng)編訂纂修，全部納入生態(tài)環(huán)境法典。法典編纂出臺(tái)后，上述法律不再保留。

第二類(lèi)情況，將現(xiàn)行有關(guān)流域、區(qū)域、自然資源、生物多樣性等生態(tài)要素、生態(tài)系統(tǒng)方面和循環(huán)經(jīng)濟(jì)、能源節(jié)約與綠色低碳轉(zhuǎn)型等方面的法律制度規(guī)范，擇其要旨要?jiǎng)t納入或者體現(xiàn)到生態(tài)環(huán)境法典之中。這些方面的現(xiàn)行法律主要有森林法、草原法、長(zhǎng)江保護(hù)法、青藏高原生態(tài)保護(hù)法、國(guó)家公園法等20余部法律。這些法律在生態(tài)環(huán)境法典編纂出臺(tái)后將繼續(xù)保留。

第三類(lèi)情況，考慮應(yīng)對(duì)氣候變化、碳達(dá)峰碳中和、綠色低碳發(fā)展等方面的法治需求，就此作出一些原則性、引領(lǐng)性規(guī)定，為今后我國(guó)相關(guān)法律制度建設(shè)和實(shí)踐發(fā)展確定原則、奠定基礎(chǔ)、留有空間。

草案回應(yīng)百姓細(xì)微關(guān)切

法典編纂過(guò)程中，高度重視人民群眾提出的意見(jiàn)。比如在污染防治編中增加改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、保障公眾健康的內(nèi)容，要求政府在秸稈、落葉等焚燒的組織和管理方面更加科學(xué)精準(zhǔn)并加強(qiáng)相關(guān)指導(dǎo)。

“研讀這部鴻篇巨制，我最大的感受是，它既保持了作為國(guó)家基本法典應(yīng)有的宏大視野，又精準(zhǔn)地回應(yīng)了老百姓日常生活中的細(xì)微關(guān)切。”全國(guó)政協(xié)委員、首創(chuàng)環(huán)保集團(tuán)副總經(jīng)理黃綿松說(shuō)，草案提升了監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的公信力和準(zhǔn)確性，對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)提出了明確的備案管理和責(zé)任要求，新增規(guī)定，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)不僅要有相應(yīng)的技術(shù)能力，還要依法備案，并對(duì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性負(fù)責(zé)。這從制度設(shè)計(jì)上堵住了數(shù)據(jù)造假的漏洞。

黃綿松認(rèn)為，草案還回應(yīng)了新型污染挑戰(zhàn)，針對(duì)化學(xué)物質(zhì)、電磁輻射、光污染等新領(lǐng)域污染問(wèn)題作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定；明確了廣告屏、玻璃幕墻的光污染防治要求，將老百姓關(guān)心但過(guò)去法律界定模糊的領(lǐng)域納入了監(jiān)管視野，體現(xiàn)了法典的科學(xué)性與時(shí)代性。更為重要的是破解民生痛點(diǎn)，法典對(duì)長(zhǎng)期困擾群眾生活的“家門(mén)口”餐飲油煙、異味、噪聲等問(wèn)題，通過(guò)完善標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化源頭防控、明確主體責(zé)任等系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)。

由于從事的工作與生態(tài)保護(hù)修復(fù)和環(huán)境治理有關(guān)，全國(guó)政協(xié)委員、西北農(nóng)林科技大學(xué)教授昝林森對(duì)《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》格外關(guān)注。在他看來(lái)，生態(tài)環(huán)境法典草案變“事后補(bǔ)償”為“事前防控”，明確政府在野生動(dòng)物致害嚴(yán)重區(qū)域需建設(shè)隔離設(shè)施、強(qiáng)化監(jiān)測(cè)預(yù)警。同時(shí)給群眾吃下“定心丸”?！耙郧袄习傩沼龅揭吧鷦?dòng)物襲擊家畜或危及人身安全時(shí)，往往束手束腳。法典草案明確在緊急情況下采取避險(xiǎn)措施造成野生動(dòng)物損害的，依法不承擔(dān)法律責(zé)任。”他說(shuō)，這體現(xiàn)了“生命權(quán)優(yōu)先”的法治溫度。

全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)氣象局國(guó)際合作司司長(zhǎng)張興贏說(shuō)，生態(tài)環(huán)境法典草案考慮到立法需求，在第四編“綠色低碳發(fā)展”中設(shè)立“應(yīng)對(duì)氣候變化”一章，對(duì)氣候變化作出原則性、引領(lǐng)性規(guī)定，為加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化工作邁出了重要一步，也為未來(lái)的實(shí)踐發(fā)展確定了原則、奠定了基礎(chǔ)。

■專(zhuān)訪汪勁：“集成升華”是生態(tài)環(huán)境法典編纂“點(diǎn)睛之筆”

繼民法典開(kāi)創(chuàng)我國(guó)法典編纂先河之后，第二部法典為何選定生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域？生態(tài)環(huán)境法典編纂的基礎(chǔ)有哪些？生態(tài)環(huán)境法典草案的亮點(diǎn)是什么？新京報(bào)記者采訪了長(zhǎng)期參與國(guó)家及地方環(huán)境資源立法工作的北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)汪勁。

他認(rèn)為，此次編纂采用“適度法典化”模式，不僅要對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行系統(tǒng)整合，更將綠色低碳發(fā)展等新理念單獨(dú)成編，將為世界貢獻(xiàn)一部具有中國(guó)特色的生態(tài)環(huán)境法典方案。

北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)汪勁。受訪者供圖

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域單行法律足夠多，具備法典化基礎(chǔ)

新京報(bào)：繼民法典之后，我國(guó)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域編纂第二部法典。為什么是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域？編纂的條件和基礎(chǔ)有哪些？

汪勁：第二部法典的選定并非一蹴而就，曾在多個(gè)潛在候選領(lǐng)域中比較、篩選。比如已經(jīng)啟動(dòng)開(kāi)展編纂研究的行政法、教育法、經(jīng)濟(jì)法等領(lǐng)域也曾被確立為重點(diǎn)對(duì)象。但行政法和經(jīng)濟(jì)法范圍相對(duì)較廣，教育法體量較小。

我認(rèn)為，判斷某個(gè)立法領(lǐng)域法典編纂的條件是否成熟，至少滿(mǎn)足4個(gè)方面的要素。

一是得到黨中央的支持。生態(tài)文明體制改革是由中共中央提出的，而且取得了亮眼的成績(jī)。《全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》明確指出，研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作。環(huán)境法典排在了首位。黨的二十屆三中全會(huì)明確提出“編纂生態(tài)環(huán)境法典”。

二是該領(lǐng)域單行法律數(shù)量足夠多，具備法典化基礎(chǔ)。啟動(dòng)編纂生態(tài)環(huán)境法典工作的時(shí)候，我國(guó)有30多部生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律。

三是在法律實(shí)踐上，不同主體對(duì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律制度體系、法律實(shí)施的體制和機(jī)制有強(qiáng)烈的需求。這種需求體現(xiàn)在多個(gè)層面。比如行政執(zhí)法層面，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法部門(mén)眾多，包括環(huán)保、自然資源、林草、水利等部門(mén)。但相關(guān)法律制定時(shí)間先后不一、起草部門(mén)不同，存在內(nèi)容重復(fù)、交叉甚至沖突的情況，給執(zhí)法帶來(lái)困擾。在司法層面，生態(tài)文明體制改革以來(lái)，中國(guó)法院設(shè)立環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)、組織2400余個(gè)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)也設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的公益訴訟機(jī)構(gòu)，但是在司法和審判方面還面臨著職能相對(duì)模糊、法律依據(jù)不充分等問(wèn)題。在改革成果固化層面，生態(tài)文明體制改革有很多成果需要固定，法典可以一次性、系統(tǒng)性地將這些成果表現(xiàn)出來(lái)。

四是學(xué)術(shù)研究要有長(zhǎng)期、扎實(shí)的前期準(zhǔn)備。2017年，中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子成立，現(xiàn)任全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)副主任委員、中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)和中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)的呂忠梅當(dāng)時(shí)和我商量，決定以法典編纂研究為抓手，以系統(tǒng)梳理環(huán)境法學(xué)理論和實(shí)踐為成果，用10—15年的時(shí)間健全完善一整套中國(guó)自主的環(huán)境法學(xué)知識(shí)體系，以此培養(yǎng)一批有能力、高水平的中青年環(huán)境法學(xué)者。于是，我們啟動(dòng)了中國(guó)環(huán)境法典編纂研究系列重點(diǎn)項(xiàng)目，系統(tǒng)梳理中國(guó)環(huán)境法學(xué)基本概念和基本范疇，翻譯研究法國(guó)、德國(guó)、美國(guó)等十余個(gè)國(guó)家的環(huán)境法典的文本，超100名環(huán)境法學(xué)及相關(guān)學(xué)科的學(xué)者參與。由我牽頭歷經(jīng)4年修訂起草了《生態(tài)環(huán)境法典專(zhuān)家建議稿（草案）》，前后有三個(gè)版本，條文總數(shù)1500多條。

正是因?yàn)橛羞@樣扎實(shí)的基礎(chǔ)理論研究，從2021年到2023年，環(huán)境法典的編纂研究連續(xù)3年被列為全國(guó)人大常委會(huì)年度立法計(jì)劃首選對(duì)象，并最終在2023年正式列入十四屆全國(guó)人大立法規(guī)劃。之后，我們課題組又和全國(guó)人大常委會(huì)法工委工作專(zhuān)班進(jìn)行了多次深入研討，并提供我們的《生態(tài)環(huán)境法典專(zhuān)家建議稿（草案）》作為參考。

新京報(bào)：相較于民法典，編纂生態(tài)環(huán)境法典有哪些特點(diǎn)？

汪勁：民法典對(duì)公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)等作出明確規(guī)定，只規(guī)定“私權(quán)”，因?yàn)橛写罅繃?guó)外經(jīng)驗(yàn)可循，且我國(guó)民法研究成熟，同時(shí)民法典將涉及公權(quán)力的行政因素排除在外，所以編纂相對(duì)容易。

生態(tài)環(huán)境法典是編纂“公法典”的嘗試，難度較大。一方面，生態(tài)環(huán)境法律制度包含大量國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)、政府環(huán)境監(jiān)督管理職能等公法內(nèi)容，其編纂為我國(guó)未來(lái)的法典編纂積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)。另一方面，生態(tài)環(huán)境法典并非一部純粹的“公法”，例如“生態(tài)保護(hù)”編就是建立在尊重“私權(quán)”制度基礎(chǔ)上的，生態(tài)保護(hù)、自然資源合理開(kāi)發(fā)利用必須尊重物權(quán)、財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，通過(guò)政府計(jì)劃安排、指定保護(hù)區(qū)域和與所有權(quán)主體協(xié)商，以及通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償、財(cái)稅優(yōu)惠和鼓勵(lì)措施等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)，而非單純的行政命令。而“綠色低碳發(fā)展編”則需要在大量市場(chǎng)規(guī)則的基礎(chǔ)上建立一整套規(guī)則體系。

確保法典既權(quán)威又靈活，為未來(lái)創(chuàng)新和調(diào)整留出空間

新京報(bào)：現(xiàn)行有效的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律已有30多部，為何還要編纂法典？

汪勁：生態(tài)環(huán)境法典是對(duì)現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境法律制度機(jī)制和規(guī)則規(guī)范的“系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華”。這12個(gè)字可以這樣理解。

“系統(tǒng)整合”就是通過(guò)“提取公因式”，將30多部法律中的共通性?xún)?nèi)容提取出來(lái)作為總則的基本規(guī)范和主要內(nèi)容；將污染防治相關(guān)法律的內(nèi)容整合為“污染防治編”；將生態(tài)保護(hù)、自然資源保護(hù)相關(guān)法律的內(nèi)容整合為“生態(tài)保護(hù)編”；將涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)、市場(chǎng)交易、綠色低碳發(fā)展的內(nèi)容整合為“綠色低碳發(fā)展編”等。由于目前我國(guó)環(huán)保法與大氣、水、固體廢物、噪聲等污染防治法的條文重復(fù)率達(dá)30%以上，因此對(duì)相關(guān)條文進(jìn)行系統(tǒng)整合，還可以避免條文的重復(fù)規(guī)定。

“編訂纂修”就是對(duì)30多部法律中的各種法律制度，根據(jù)實(shí)施需要和實(shí)施問(wèn)題采用對(duì)法律條文的平移、編集、增刪等方法，使法典某項(xiàng)制度的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容更合理?！白搿本褪侵父鶕?jù)新形勢(shì)需要，增加過(guò)去沒(méi)有但必要的制度?！靶蕖笔侵感薷默F(xiàn)有法律中不合理的條款，比如一些無(wú)法執(zhí)行的“僵尸條款”或者不適應(yīng)新時(shí)期生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要的內(nèi)容，要修改成“可操作、可執(zhí)行的”條文。

“集成升華”可以將政策性文件上升為法律，將改革成果制度化，也是法典編纂的“點(diǎn)睛之筆”。很多在實(shí)踐中運(yùn)行良好的制度，如“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”“三線一單”（生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單）等，在單項(xiàng)法律中沒(méi)有規(guī)定，執(zhí)行起來(lái)沒(méi)有法律依據(jù)，目前只是一些政策性文件中規(guī)定并開(kāi)展試點(diǎn)，此次升華成法律，使制度完整化。

新京報(bào)：這次編纂采用了“適度法典化”的模式，適度法典化有哪些優(yōu)勢(shì)？

汪勁：在編纂法典時(shí)，既要追求體系的完整性和系統(tǒng)性，又要考慮環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性和發(fā)展性，為未來(lái)的制度創(chuàng)新和單行法調(diào)整留出必要空間。我國(guó)有30多部生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律，在法典編纂過(guò)程中，不可能將所有內(nèi)容都“一刀切”地納入，需要有所取舍，確保法典既權(quán)威又靈活，既能解決當(dāng)前問(wèn)題，又能適應(yīng)未來(lái)生態(tài)文明體制改革的需要。

中國(guó)的生態(tài)環(huán)境法典將成為其他國(guó)家制定環(huán)境法典的“樣本”

新京報(bào)：草案分為總則編、污染防治編、生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編以及法律責(zé)任和附則編。如何理解這種結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)？法典草案將“綠色低碳發(fā)展”單獨(dú)成編，釋放了什么信號(hào)？

汪勁：在過(guò)去的環(huán)境科學(xué)和環(huán)境法學(xué)體系中，環(huán)境問(wèn)題主要分為兩類(lèi)，一是環(huán)境污染問(wèn)題，比如水體、大氣中排放污染物當(dāng)排放超過(guò)限度時(shí)，即造成污染；二是生態(tài)破壞問(wèn)題，開(kāi)發(fā)利用自然資源，如砍伐森林、開(kāi)采礦產(chǎn)等，直接導(dǎo)致環(huán)境要素的減少和生態(tài)系統(tǒng)的破壞。

從20世紀(jì)80年代以后，人們發(fā)現(xiàn)僅控制污染和生態(tài)破壞并不能解決所有環(huán)境問(wèn)題，一類(lèi)新的、源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的行為帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題日益凸顯。比如物質(zhì)未能循環(huán)利用造成廢棄物不斷增多的問(wèn)題、塑料袋無(wú)法降解的問(wèn)題，再如二氧化碳作為溫室氣體會(huì)間接影響環(huán)境和氣候的問(wèn)題。這類(lèi)問(wèn)題伴隨人類(lèi)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生，正是“綠色低碳發(fā)展”要應(yīng)對(duì)的核心。

所以我們提出，法典編纂應(yīng)當(dāng)將“綠色低碳發(fā)展”與污染控制和生態(tài)保護(hù)相并列單獨(dú)成編，就是把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生新環(huán)境問(wèn)題的原因和因素也納入法典規(guī)制的范疇。這一編包括氣候變化、國(guó)際合作、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。

新京報(bào)：生態(tài)環(huán)境法典將為世界貢獻(xiàn)什么？

汪勁：我國(guó)的生態(tài)環(huán)境法典將為世界貢獻(xiàn)一個(gè)最新、最全的法典方案。目前只有10個(gè)國(guó)家有法典，有的是編撰匯編型的，有的是實(shí)質(zhì)編纂型的。我們的生態(tài)環(huán)境法典是實(shí)質(zhì)編纂，既有原來(lái)的法律又有新的條文，其中“綠色低碳發(fā)展”單獨(dú)成編在世界各國(guó)也是沒(méi)有的。在法典編纂過(guò)程中既研究了其他國(guó)家環(huán)境法典的框架結(jié)構(gòu)，吸收了各國(guó)法典的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)也具備中國(guó)特色，因此我認(rèn)為中國(guó)的生態(tài)環(huán)境法典將成為其他國(guó)家制定環(huán)境法典的“樣本”。

新京報(bào)記者 張璐

編輯 白爽 校對(duì) 楊利