在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，有一個經(jīng)典的理論叫“公地悲劇”。假設(shè)一片公共牧場無償向牧羊人開放，每個牧羊人從追求自身利益的角度出發(fā)，都會傾向于放養(yǎng)盡可能多的羊。雖然他們清楚，如果每個人都這樣做的話，牧場很快就會因過度放牧而退化。

人人所有，即人人沒有。上述理論指向了公共資源管理、公共利益維護(hù)的難題。在私益保護(hù)制度愈發(fā)完善的時代，公益該如何得到及時、實(shí)質(zhì)的保護(hù)？對這一制度的探索，成為檢察機(jī)關(guān)的重要使命。

10年探索，從2015年檢察公益訴訟試點(diǎn)到日前《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》提請審議，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體的制度建設(shè)路徑愈發(fā)清晰。

一項(xiàng)原創(chuàng)性司法制度的誕生

公益訴訟并不新鮮。根據(jù)民事訴訟法，在環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域，滿足條件的環(huán)保組織、消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會均可作為訴訟主體，提起公益訴訟，以維護(hù)社會公共利益。

而檢察公益訴訟是一個新生事物。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，源于中央的頂層設(shè)計，基于檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督者、公共利益守衛(wèi)者”的職責(zé)定位，目的是通過強(qiáng)有力的司法機(jī)關(guān)更加有效監(jiān)督違法行為尤其是違法行政行為，讓公共利益得到剛性維護(hù)。

我國檢察公益訴訟制度正式確立于2017年，是我國的一項(xiàng)原創(chuàng)性司法制度。2014年黨的十八屆四中全會首次提出，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。原因是，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)。

之后，檢察公益訴訟經(jīng)歷了從頂層設(shè)計到實(shí)踐落實(shí)、從局部試點(diǎn)到全面推開的過程。

2015年，經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，最高檢在13個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開展了為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)。2017年6月27日，全國人大常委會作出修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟寫入兩部法律之中，明確了生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等4個法定領(lǐng)域。

這標(biāo)志著檢察公益訴訟制度的正式確立，檢察公益訴訟工作由此在全國全面推開。根據(jù)最高檢通報，2018年，檢察公益訴訟制度確立之后的開局之年，檢察機(jī)關(guān)立案辦理民事、行政公益訴訟超11萬件。

“‘創(chuàng)新’一直是檢察公益訴訟制度發(fā)展的主旋律。2019年黨的十九屆四中全會明確部署‘拓展公益訴訟案件范圍’，這是對進(jìn)一步發(fā)揮制度效能的更高期許?！贝饲霸诮邮苄戮﹫笥浾卟稍L時，最高人民檢察院副檢察長張雪樵指出。

此后，全國人大常委會在制定、修訂相關(guān)法律時，陸續(xù)增加檢察公益訴訟規(guī)定，逐步新增英烈榮譽(yù)名譽(yù)保護(hù)、未成年人保護(hù)、軍人榮譽(yù)名譽(yù)權(quán)益保障、安全生產(chǎn)、個人信息保護(hù)、反壟斷、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、婦女權(quán)益保障、無障礙環(huán)境建設(shè)、文物保護(hù)等10個法定領(lǐng)域。目前已有26部現(xiàn)行法律規(guī)定了公益訴訟條款，共涉及14個領(lǐng)域。

“小”案件中的公共利益

談及我國檢察公益訴訟制度的價值，最高檢檢察長應(yīng)勇認(rèn)為，這為世界法治文明提供了新樣本、新形態(tài)，對國際公益訴訟制度發(fā)展作出了開創(chuàng)性貢獻(xiàn)。

無論何種制度，其生命力在于實(shí)施。就檢察公益訴訟而言，能否維護(hù)公共利益是檢驗(yàn)其成功與否的標(biāo)準(zhǔn)。最直接的體現(xiàn)就是公益訴訟案例。

2024年10月28日，應(yīng)勇參加中國—東盟成員國總檢察長會議期間，在新加坡“總檢察長講堂”發(fā)表演講。他用了四個案件故事開場，“藥品說明書適老化改造”公益訴訟是其中一個。通過一定范圍的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，84%的老年人反映藥品說明書“字太小看不清”、58%的老年人指出“看不懂專業(yè)內(nèi)容”，檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟推動《藥品說明書適老化及無障礙改革試點(diǎn)工作方案》出臺，多地推出大字版、盲文版、語音版說明書。

在社會基礎(chǔ)設(shè)施日益完善的當(dāng)下，無障礙設(shè)施建設(shè)容易被忽視。2023年9月1日，無障礙環(huán)境建設(shè)法施行，確定了公益訴訟條款。最高檢介紹，截至今年9月，檢察機(jī)關(guān)共辦理無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域公益訴訟案件6000余件。

每一起案件背后都是公共利益受損的現(xiàn)實(shí)。福建省有聽力殘疾人、言語殘疾人超17萬，2024年，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，福建大部分醫(yī)療急救中心的120急救呼叫系統(tǒng)僅能接收電話呼救，不具備文字信息報送和文字呼救功能，無法滿足聽力、言語殘疾人緊急情況下的自主呼救需求。

福建省人民檢察院于2024年9月23日以行政公益訴訟立案。福建省衛(wèi)生健康委員會對全省醫(yī)療急救中心的無障礙呼救功能建設(shè)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。2024年11月14日，福建省檢察院與省衛(wèi)健委磋商，提出檢察建議。對照磋商意見，福建省衛(wèi)健委分階段推進(jìn)整改。截至2025年2月14日，福建省71個急救中心已全面建成無障礙呼救功能系統(tǒng)，其中33個急救中心可通過120調(diào)度系統(tǒng)受理患者借助微信小程序發(fā)送的信息；38個急救中心可通過120電話移動終端受理患者借助手機(jī)短信發(fā)送的信息。

記者從最高檢獲悉，自2015年7月試點(diǎn)開始至2025年9月，全國檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件122.4萬余件，其中行政公益訴訟110.2萬件、民事公益訴訟12.2萬余件。“中國檢察公益訴訟制度呈現(xiàn)出鮮明的監(jiān)督和治理特點(diǎn)，獨(dú)具中國特色。檢察公益訴訟維護(hù)的國家利益和社會公共利益具有廣泛性，涉及最廣大人民的根本利益?！睉?yīng)勇認(rèn)為。

解決“多年想辦而沒有辦成的難事”

在總共120余萬件的檢察公益訴訟案件中，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件超過58萬件，占比達(dá)47.9%。生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，是檢察公益訴訟制度確立之初的四大法定領(lǐng)域之一，是辦案量最大的領(lǐng)域，也是面臨情況最為復(fù)雜的領(lǐng)域。

如果說藥品說明書適老化改造、120急救呼叫系統(tǒng)改造維護(hù)了特定群體的利益，環(huán)資領(lǐng)域的檢察公益訴訟則是為了更廣泛的人民利益?！肮怖姹举|(zhì)上就是人民利益，所以我們國家的公益訴訟真的是為老百姓服務(wù)的公益訴訟。”最高檢辦公廳綜合研究處相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者解釋。

也正因此，檢察公益訴訟要啃“硬骨頭”?！白罡邫z這幾年先后辦理了南四湖生態(tài)環(huán)境治理、長江船舶污染治理、珠江水環(huán)境治理公益訴訟專案，都是在一年或兩年內(nèi)督促不同的?。▍^(qū)、市）政府協(xié)同解決了多年想辦而沒有辦成的難事?！痹谌涨暗膰罗k新聞發(fā)布會上，最高檢副檢察長張雪樵感慨。

為何是“多年想辦而沒有辦成的難事”？2024年11月13日，最高人民檢察院在山東省微山縣微山湖的辦案現(xiàn)場發(fā)布指導(dǎo)性案例，這是罕見的舉動。從中我們可以窺見流域生態(tài)環(huán)境治理的難度。

2024年11月，最高檢在山東省微山縣微山湖發(fā)布“南四湖”專案。最高檢供圖。

“南四湖”是微山湖、昭陽湖、獨(dú)山湖、南陽湖四個相連湖的總稱，是我國北方最大的淡水湖。長期以來，沿湖各地對流域生態(tài)環(huán)境的治理重點(diǎn)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管方式存在較大差異，加之“無人管”“多頭管”“交叉管”問題突出，導(dǎo)致南四湖成為“集中納污區(qū)”。

基于南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損問題跨省級行政區(qū)劃，又涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，2021年3月，生態(tài)環(huán)境部正式建議最高人民檢察院以公益訴訟推動流域生態(tài)環(huán)境治理。

2021年4月8日，最高檢決定直接立案，并成立由四級檢察機(jī)關(guān)組成的一體化辦案團(tuán)隊。最高檢設(shè)辦案組，由大檢察官任辦案組組長；山東、江蘇、安徽三省設(shè)辦案分組，同時成立由最高檢和地方檢察機(jī)關(guān)專業(yè)技術(shù)人員組成的技術(shù)分組。辦案組共調(diào)用200余名公益訴訟業(yè)務(wù)骨干、檢察技術(shù)人員和司法警察。

辦案組首次運(yùn)用衛(wèi)星遙感技術(shù)，確定南四湖全域問題點(diǎn)位520個。歷時1年零11天，四級檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件205件，其中行政公益訴訟185件、民事公益訴訟20件。

最終，在南四湖專案的推動下，生態(tài)環(huán)境部會同山東、江蘇、安徽、河南四省生態(tài)環(huán)境部門開展了南四湖流域統(tǒng)一水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)編制工作。四省在此基礎(chǔ)上，分別制定或修訂了本省“南四湖”流域水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)。這也是首次由國家牽頭統(tǒng)一編制、以地方標(biāo)準(zhǔn)形式發(fā)布的流域型綜合排放標(biāo)準(zhǔn)。

“流域生態(tài)環(huán)境治理面臨著上下游、左右岸執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和監(jiān)管部門之間聯(lián)動不足這一普遍性難題。”張雪樵介紹，通過檢察公益訴訟初步形成了破解流域生態(tài)環(huán)境治理這一世界性難題的“中國方案”。檢察機(jī)關(guān)對此創(chuàng)新建立了跨區(qū)劃的一體化辦案機(jī)制，由流域相關(guān)轄區(qū)共同的上級檢察院立案，組織全流域相關(guān)的檢察院同步參與。

落地見效還有何難點(diǎn)？

“檢察公益訴訟將審前實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)目的作為優(yōu)先目標(biāo)，共向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議86.8萬余件，回復(fù)整改率達(dá)98.5%；向法院提起訴訟6.8萬余件，提起訴訟的99.6%得到裁判支持。”最高檢公益訴訟檢察廳副廳長熊正向記者介紹。

不管是回復(fù)整改率還是裁判支持率，都體現(xiàn)出檢察公益訴訟準(zhǔn)確且強(qiáng)有力的監(jiān)督。但張雪樵指出，與人民群眾日益增長的美好生活新要求、新期待相比，檢察公益訴訟工作在案件質(zhì)效、回應(yīng)公益保護(hù)新需求、與行政機(jī)關(guān)協(xié)作機(jī)制等方面還存在一些有待改善的問題。

針對檢察公益訴訟面臨的阻礙，一基層檢察院公益訴訟負(fù)責(zé)人張洋（化名）指出，這不是某一方面的問題，而是需要系統(tǒng)完善，涉及案件受理范圍、檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)力、行政機(jī)關(guān)配合等。

就可受理案件而言，張洋告訴記者，在文物保護(hù)法修訂之前，他們所辦理的相當(dāng)一部分文物保護(hù)公益訴訟案件是“借道”生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域才完成的?！靶薹ㄇ?，文物保護(hù)不是我們公益訴訟的法定領(lǐng)域，但很多文物尤其是沒有等級的文物正在被破壞，我們不能眼睜睜看著文物滅失，就想辦法把這類案件歸到法定的公益訴訟領(lǐng)域。比如，依據(jù)環(huán)境保護(hù)法關(guān)于環(huán)境包括人文遺跡、風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)定，納入生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域；依據(jù)文物保護(hù)法和物權(quán)法關(guān)于國有文物所有權(quán)的規(guī)定，納入國有財產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域?！?/p>

根據(jù)中央“拓展公益訴訟案件范圍”的部署，通過制定和修改法律，目前已有26部現(xiàn)行法律規(guī)定了公益訴訟條款，共涉及14個領(lǐng)域。

“但是單行法對檢察公益訴訟一般僅作原則性規(guī)定，具體在工作中該怎么去干，程序的要求、檢察的權(quán)力、遵循的義務(wù)等，可能都需要一部專門法律進(jìn)一步細(xì)化?！睆堁笳J(rèn)為。

不同的基層受訪者還提到一個共同的問題——有的政府部門認(rèn)為檢察公益訴訟是在“挑刺兒”，因此配合度不高。這在最高檢發(fā)布的案例中也有體現(xiàn)。

記者注意到，在最高檢、最高法首次聯(lián)合發(fā)布的8起行政公益訴訟典型案例中，涉案行政機(jī)關(guān)均在收到檢察建議后仍不依法履職，最終被起訴至人民法院。有的行政機(jī)關(guān)在回復(fù)檢察建議時承諾整改，但期限屆滿后仍未依法履職；有的行政機(jī)關(guān)不回復(fù)檢察建議或謊稱已整改。

根據(jù)中央安排，檢察公益訴訟制度設(shè)立的初衷便是監(jiān)督違法行政行為、推進(jìn)法治政府建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計，行政公益訴訟案件占到檢察公益訴訟案件總數(shù)的90%左右。因此，如何提高行政機(jī)關(guān)的積極性是公益訴訟的關(guān)鍵。

檢察公益訴訟需要一部專門法律

采訪過程中，不管是最高檢還是基層檢察機(jī)關(guān)均提到單行法公益訴訟條款的局限性。一些專家學(xué)者和全國人大代表也提出，檢察公益訴訟需要一部專門法律。

張雪樵認(rèn)為，當(dāng)前，多部單行法中已寫入檢察公益訴訟條款，但這些條款多為授權(quán)性、原則性規(guī)定，主要是調(diào)整公益訴訟起訴主體和請求權(quán)基礎(chǔ)等原則性問題，仍缺乏相應(yīng)程序性規(guī)定，也無法體現(xiàn)公益訴訟制度特點(diǎn)規(guī)律。單獨(dú)制定專門法有利于科學(xué)、統(tǒng)籌地確定檢察公益訴訟案件范圍，有利于對制度作出統(tǒng)一、完整、系統(tǒng)化地安排。

記者注意到，在2018年全國兩會上，已有多名代表提出“完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”的建議。在給代表回復(fù)時，最高檢提到“積極推動時機(jī)成熟時制定專門的公益訴訟法”。這是官方較早提到檢察公益訴訟立法問題。

2023年1月8日召開的全國檢察長會議披露，最高檢黨組已成立領(lǐng)導(dǎo)小組推動檢察公益訴訟專門立法，要求地方各級檢察機(jī)關(guān)積極配合做好研究推進(jìn)工作。

在當(dāng)年3月的十四屆全國人大一次會議上，近四分之一的代表聯(lián)名提出17件關(guān)于制定檢察公益訴訟法的議案。時任最高檢副檢察長應(yīng)勇在參加十四屆全國人大一次會議安徽代表團(tuán)審議時建議，將制定檢察公益訴訟法納入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃和立法工作計劃，加快檢察公益訴訟立法。

全國人大常委會辦公廳梳理相關(guān)議案建議后，將“完善公益訴訟制度，推進(jìn)法治中國建設(shè)”列為19項(xiàng)重點(diǎn)督辦建議之一。此項(xiàng)重點(diǎn)督辦建議包括12件具體建議，其中6件涉及檢察公益訴訟專門立法。

在擔(dān)任最高檢檢察長后，應(yīng)勇在多個場合提到“加快檢察公益訴訟立法”。2023年4月18日，應(yīng)勇在與全國人大監(jiān)察和司法委員會主任委員楊曉超一行座談交流時表示，最高檢將與全國人大監(jiān)察司法委密切協(xié)作，就貫徹落實(shí)黨的二十大提出的“完善公益訴訟制度”的部署，做好相關(guān)工作，加快推動檢察公益訴訟立法。

2023年9月，制定檢察公益訴訟法被納入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃一類項(xiàng)目；同年12月20日，全國人大監(jiān)察司法委作為牽頭單位正式啟動立法項(xiàng)目。

專門立法并不會讓檢察機(jī)關(guān)唱“獨(dú)角戲”

此后，檢察公益訴訟立法順利推進(jìn)。今年10月24日，在十四屆全國人大常委會第十八次會議上，全國人大監(jiān)察和司法委員會主任委員楊曉超作了關(guān)于《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》的說明。

楊曉超在對草案作說明時表示，制定檢察公益訴訟法，進(jìn)一步總結(jié)十年來形成的較為成熟的經(jīng)驗(yàn)做法和各項(xiàng)制度創(chuàng)新成果，有利于破解實(shí)踐難題。

據(jù)報道，首次提交審議的檢察公益訴訟法草案明確檢察公益訴訟案件領(lǐng)域，分項(xiàng)列舉現(xiàn)行法律規(guī)定的14個領(lǐng)域，新增實(shí)踐中較為成熟的文化遺產(chǎn)保護(hù)、國防和軍事利益保護(hù)2個領(lǐng)域，并以法律規(guī)定的其他公益訴訟案件作為兜底。

草案提出，合理配置檢察機(jī)關(guān)辦案職權(quán)，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件調(diào)查收集證據(jù)的調(diào)查組織、調(diào)查方式等。規(guī)定被調(diào)查單位和個人的配合協(xié)助義務(wù)，以及拒絕或者阻礙調(diào)查的法律責(zé)任。

在規(guī)范完善訴前程序方面，草案明確檢察機(jī)關(guān)提出檢察意見及行政機(jī)關(guān)回復(fù)、整改等程序，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件時應(yīng)加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通，應(yīng)優(yōu)先通過督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)方式實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)。

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，提起民事公益訴訟的主體還包括社會公益團(tuán)體、個人。對于檢察公益訴訟立法，有聲音認(rèn)為，這可能會侵害其他主體提起公益訴訟的權(quán)利。

參與檢察公益訴訟法草案起草的人士告訴記者，即便是立法后，檢察機(jī)關(guān)也不是唯一的民事公益訴訟起訴主體。草案規(guī)定了公告程序，明確在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域，當(dāng)法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟或者有關(guān)機(jī)關(guān)不啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序時，檢察機(jī)關(guān)可以依法提起民事公益訴訟。

“也就是說，當(dāng)有其他適格主體提起民事公益訴訟的時候，檢察機(jī)關(guān)就不需要出面，把公權(quán)力往后放?！鄙鲜鋈耸糠Q。

經(jīng)過10年探索，檢察公益訴訟已逐步成為明顯有別于一般民事訴訟、一般行政訴訟的獨(dú)立訴訟形態(tài)。最高檢檢察長應(yīng)勇釋明，檢察公益訴訟具有協(xié)同性，不是檢察機(jī)關(guān)“大包大攬”、唱“獨(dú)角戲”，更不是代行其他部門職權(quán)，而是檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會組織等依法各司其職、協(xié)同聯(lián)動的一個制度體系。制定檢察公益訴訟法契合這一制度設(shè)計的初衷。

新京報記者 行海洋

編輯 白爽 校對 盧茜